Con la participación de Víctor Sosa Cedillo
Contexto y características de la regulación
En noviembre de 2021, la Comisión Europea presentó una propuesta para abordar la deforestación y la degradación forestal relacionadas con la producción de commodities y productos específicos comercializados o exportados desde el mercado hacia la Unión Europea (UE). En abril de 2023 se aprobó oficialmente esta ley de “Productos libres de deforestación”. En esencia la nueva regulación restringe la entrada a la UE de siete productos (aceite de palma, cacao, café, caucho, ganado, madera y soja), así como sus derivados, si éstos proceden de áreas deforestadas de manera ilegal en periodos posteriores al 31 de diciembre de 2020. La regulación tiene su origen en el Plan de Acción sobre aplicación de las leyes, gobernanza y comercio forestal (FLEGT, por sus siglas en inglés) iniciado en el año 2003 por la Comisión Europea. El FLEGT propuso y puso en práctica diferentes medidas para luchar contra el problema de tala ilegal de madera y su comercio asociado, fundamentalmente en África. Entre estas medidas sobresalen la exigencia de comprobantes de que los productos maderables provengan de madera cosechada legalmente; la exigencia de acuerdos bilaterales comerciales con países exportadores de madera para involucrarlos en la cadena de custodia, así como una serie de restricciones al comercio para asegurar su legal procedencia y compromiso de los exportadores e importadores.
La nueva legislación amplía el conjunto de productos definidos en FLEGT y va más allá de la madera y sus derivados. La legislación establece un vínculo legal no solo con procesos de tala clandestina, sino también con procesos de deforestación ligados a cambio de uso del suelo con fines productivos, como es el caso de la producción de ganado (principal causal de deforestación en México), el establecimiento de plantaciones industriales (palma de aceite, cacao y café), sembradíos de algunos cereales (soja) y algunos productos como el caucho, el carbón vegetal y el papel impreso. Adicionalmente, el Parlamento europeo amplió la definición de degradación, misma que ahora incluye la conversión de bosque natural (primario o secundario) en plantaciones forestales o en otras superficies boscosas.
Las restricciones a la entrada de productos considerados en esta legislación, no promueve el veto de países o regiones completas. Por lo que en esta etapa se puede considerar todavía disuasiva. Tal como se procedió en el caso FLEGT, las restricciones se dirigen a los proveedores de productos, quienes solo podrán vender en la UE si cuentan con una declaración de “diligencia debida” que certifique que el producto a introducir en la UE no procede de tierras deforestadas, o ha provocado degradación forestal después del 31 de diciembre de 2020.
La legislación instruye a la Comisión a clasificar a los países, o partes de ellos, como de bajo, medio o alto riesgo mediante una evaluación objetiva y transparente en un plazo de dieciocho meses a partir de su entrada en vigor. Esta estratificación tiene aparentemente el objetivo de mejorar y abaratar los costos de monitoreo. De esta forma, los productos procedentes de países de bajo riesgo estarán sujetos a un procedimiento simplificado de “diligencia debida” (El término diligencia debida (en inglés: due diligence) se emplea para conceptos que impliquen la investigación de una empresa o persona previa a la firma de un contrato o una ley con cierta diligencia de cuidado. Puede tratarse de una obligación legal, pero el término comúnmente es más aplicable a investigaciones voluntarias. Un ejemplo habitual de diligencia debida en varias industrias es el proceso por el cual un comprador potencial evalúa una empresa objetivo o sus activos de cara a una adquisición).
La inspección se hará por muestreo y la proporción de controles que se realizarán a los operadores dependerá del nivel de riesgo del país: 9% para los países de alto riesgo, 3% para los de riesgo medio y 1% para los de bajo riesgo. Las sanciones establecidas por incumplimiento son más bien disuasorias. La multa es al menos el 4% del volumen de negocios anual total en la UE del operador o comerciante infractor, aunque seguramente la infracción también va acompañada de un fuerte componente de reputación o marca de la empresa.
La legislación también considera que las autoridades competentes de la UE tendrán acceso a la información pertinente facilitada por las empresas, como las coordenadas de geolocalización, y que realizarán controles con ayuda de herramientas de seguimiento satelital incluso con el uso de pruebas de ADN para comprobar la procedencia de los productos. De igual forma, las empresas tendrán que demostrar que estos productos cumplen la legislación correspondiente del país productor, incluida la relativa a los derechos humanos, y que se han respetado los derechos de los pueblos indígenas afectados durante los procesos de extracción o producción.
En varios sectores es común que los compradores realicen este procedimiento tanto por parte del productor, como del comprador, con el fin de asegurar el cumplimiento de la normatividad tanto del país importador como del exportador. En teoría este doble monitoreo contribuye a una toma de decisiones informada y una mejora en los procesos de producción y consumo.
En este contexto, Brasil, México, Colombia, Indonesia y otros 13 países reclamaron a la UE que reconsidere su ley contra la deforestación. Los Gobiernos de los países firmantes señalan que la normativa podría excluir de las cadenas de comercio internacional a los pequeños productores, no porque hayan deforestado sus tierras, sino por su incapacidad para cumplir con los estrictos requisitos impuestos por la normativa europea.
Reflexiones sobre la nueva regulación
La introducción de la nueva legislación evidentemente es un avance en la implementación de mecanismos de mercado para restringir cambios de uso de suelo y ordenar la producción de commodities a una meta de “cero deforestación”.
No hay duda de que la nueva norma establece una barrera de entrada a los productos señalados que no reúnen criterios de conservación de la cobertura forestal. No obstante, la implementación requiere una inversión importante tanto por parte de la UE, como por parte del productor en los países exportadores.
El proceso de certificación, tanto por la parte compradora como por la vendedora, parece complejo y costoso. El ejemplo que tenemos en México para el caso del aguacate muestra que el proceso es factible, aunque caro, y que requiere una importante organización de productores y compradores (v.gr. las organizaciones de compradores de E.E. U.U.). Para este producto, las regulaciones ya consideran aspectos ambientales ligados a procesos de deforestación así como aspectos sociales y laborales. Adicionalmente, el margen de ganancia del producto permite cubrir estos costos de manera holgada, algo que será difícil lograr con la mayor parte de los productos considerados en la legislación de “libre de deforestación”.
Las certificaciones de cadena de custodia pueden ser un mecanismo preliminar para poder solventar los requisitos que impone la nueva ley, sin embargo, hay varios requisitos técnicos que impondrán algunos costos adicionales a los productores y los gobiernos de los países exportadores. En consecuencia, productores de pequeña escala de producción, poco organizados y de baja eficiencia productiva, tendrán problemas para poder cubrir los costos de los requerimientos de exportación. Sin embargo, estas restricciones serán un estímulo para fomentar la organización de los productores pequeños y generar economías de escala para la venta de sus productos.
Existe un área de oportunidad para el crecimiento ambiental y socialmente responsable de la producción de productos de exportación. Este nicho consiste en evolucionar los actuales “sistemas producto” para mejorar y ampliar los mecanismos de certificación de cultivos y cadenas de custodia, promoviendo la marca de “cero deforestación” idealmente con criterios ambientales, sociales y de gobierno corporativo (ESG), que evidentemente incluya el cumplimiento de las leyes y normas mexicanas, así como aquellas de los países de destino de la producción.
La definición de degradación ampliada en la nueva legislación podría incluir el manejo de acahuales de acuerdo con la legislación forestal mexicana, simplemente porque en las imágenes de satélite observadas en el 2020 pudieran haber tenido vegetación. Esta posibilidad aparentemente se contrapone con el espíritu de la legislación, dado que potencialmente limita el uso de una agricultura regenerativa con periodos de descanso largos. Sin embargo, abre espacio para identificar una plataforma pública de uso de tierras que permita monitorear los usos de los terrenos productivos y de conservación activa con fines de certificación, venta o simplemente monitoreo. Una plataforma de este tipo puede tener otros usos potenciales para el registro y/o inventario de tierras, objetivos fiscales /impositivos, y manejo de paisajes. En este contexto, el gobierno de México en colaboración con las empresas exportadoras podría desarrollar mecanismos de certificación de cultivos de “cero deforestación”, que incluya el cumplimiento de las leyes y normas mexicanas. En este proceso el Inventario Nacional Forestal y de Suelos (INFyS), actualmente adscrito a la Comisión Nacional Forestal, podría jugar un papel importante.
De los productos que aparecen en la lista, solo tres están relacionados con la producción nacional y el comercio con la UE. El caso del café (verde) en donde el valor promedio de las exportaciones en el periodo 2019-2021 a la UE de acuerdo a FAOSTAT asciende a aproximadamente 102 millones de dólares; granos de cacao con un valor inferior al millón de dólares y muebles de madera con aproximadamente 38 millones de dólares. Cabe señalar que la UE ha sustituido a partir de mediados de la década pasada el cacao mexicano por el cacao producido en África y el comercio de muebles también se ha reducido notablemente. En aceite de palma tiene una balanza comercial deficitaria en México por lo cual la exportación de este producto no es un problema.
Existen dos productos de alto valor de exportación a la UE, el aguacate (Durante 2020, el principal producto de exportación de México hacia la Unión Europea fue el aguacate con un valor de €158.3 millones y 71,664 toneladas), y el tequila, que no han sido considerados en la nueva legislación. La producción de ambos productos ha venido ascendiendo y en muchos casos la extensión de las superficies de cultivo ha crecido a costa de cambios de uso del suelo; por lo que una eventual extensión de la lista de productos pondría en graves problemas a los productores mexicanos, quienes ahora, si quieren exportar a la UE deberán observar las restricciones.