Juan Manuel Torres Rojo

Los lineamientos para la operación de instrumentos de política pública aplicados en México favorecen el uso de reglas de operación genéricas y de aplicación nacional, o en regiones muy extensas. El soporte gubernamental detrás de este principio es privilegiar la transparencia y la equidad en el otorgamiento de estímulos (directos, indirectos o a través de la provisión de bienes públicos específicos) financiados con recursos públicos.  No obstante, esta política limita el uso de reglas de operación específicas (i.e. “lineamientos específicos”) que están mejor vinculadas a las necesidades y condiciones locales.  De aquí que el resultado de esta política es que los instrumentos diseñados, al no poder atender requerimientos específicos, pueden resultar redundantes, estar correlacionados negativamente con otros instrumentos, o bien estar concebidos para atenuar externalidades o fallas de mercado que de alguna u otra forma están correlacionadas o son inexistentes en algunas regiones donde se podrían aplicar. 

El problema de estos esquemas de operación se amplifica al considerar la diversidad física, ecológica, económica, social y cultural del país; la cual da origen a que los agentes económicos reaccionen de manera muy distinta ante los diferentes escenarios y estímulos. Un ejemplo de ello son los distintos comportamientos que se pueden observar en beneficiarios de una misma política pública, pero bajo entornos distintos, definidos por el área geográfica en donde se ubican, la delimitación político-territorial, la interacción de diferentes instrumentos de política pública e incluso, la misma variación de su interacción con sus vecinos (Durlauf, 2001).

La aplicación de diversos instrumentos de política pública federal en el sector rural de México ha obedecido tradicionalmente a demandas específicas de grupos de interés o regiones específicas y pocas veces a resolver problemas de fallas de mercado o de gobierno, inclusión productiva o sustentabilidad ambiental, o incluso, atender de manera eficiente el bajo crecimiento de la productividad agrícola, pecuaria o forestal. Frecuentemente, los instrumentos aplicados interactúan con otros instrumentos operados por otros órdenes de gobierno federal, estatal o municipal, que ocasionalmente duplican apoyos, pero en otras ocasiones reducen el efecto de los incentivos que se pretende lograr, o incluso, generan incentivos perversos o comportamientos estratégicos por parte tanto de los beneficiarios como de los responsables del otorgamiento de tales estímulos en los diferentes órdenes de gobierno.

Este conjunto de efectos resultado de la interacción de la diversidad de instrumentos disponibles en una unidad territorial crea la necesidad de evaluar el efecto de las acciones de gobierno considerando todo el portafolio de posibles instrumentos disponibles; esto es, una evaluación que comúnmente se conoce como de “paquetes” de instrumentos de política pública (Barton, 2014). La diversidad de tales “paquetes” ha crecido debido a la disparidad en las características de las externalidades generadas por la misma política pública a nivel local, derivadas de factores como derechos de propiedad imperfectos, estructuras de mercado poco competitivas, información imperfecta, presencia de riesgo moral o comportamientos no observables diversos  (Bennear and Stavins 2007; Goulder y Parry 2008; Hepburn 2006), incluso por diferencias territoriales emanadas del efecto de la intersección de jurisdicciones o interacciones regulatorias entre diferentes unidades territoriales (Goulder and Parry 2008).  En este contexto es previsible que el efecto de la política pública está íntimamente relacionado con el paquete de instrumentos al cual está integrado, además de los posibles efectos regionales derivados de la composición de instrumentos en operación.

Experiencias en los sectores ambiental y agropecuario sobre evaluación de política pública a nivel unidades territoriales

Los análisis del efecto de toda la política pública en territorios específicos, parte del hecho de que existen paquetes de instrumentos de políticas públicas aplicados en la misma unidad territorial. A tal fenómeno se le ha denominado “policy-scape” o “policy-mix”, término acuñado por Turner (2005) de acuerdo a Barton (2014), y que refiere al estudio de tres temas fundamentales: 1) el efecto del sobre-posicionamiento físico de instrumentos de política pública; 2) el efecto del sobre-posicionamiento funcional, esto es, la aplicación de diferentes instrumentos en terrenos con características similares, o  a productores de perfiles similares, y 3) complementariedad espacial, esto es, la aplicación de instrumentos diferentes que puedan complementar los distintos potenciales de usos de suelo dentro de una unidad territorial (Barton, 2013).

En el sector ambiental existe una emergente y novedosa literatura donde se incorporan los efectos diferenciales de la aplicación de instrumentos de política pública a nivel de unidades territoriales.  Los ejemplos van desde la identificación de efectos espaciales de los programas de “pago por servicios ambientales”, “conservación de áreas naturales”  en áreas protegidas y otras unidades territoriales (Pfaff and Robalino 2012; Ezzine-de-Blas et al., 2016), hasta literatura especializada que incorpora estos principios para el diseño de herramientas en la planeación territorial, tal es el caso de los métodos para la selección de áreas de reservas o áreas naturales protegidas (especificación de usos de suelo) con metas claras de conservación o minimización de costos  (Watts et al., 2009), o para la restauración de áreas forestales (Strassburg et al., 2019).

En una amplia revisión de la evaluación de la política pública a nivel unidad territorial en el tema ambiental, Barton (2014) muestra ejemplos específicos de interacciones de instrumentos de política, resaltando la importancia de la definición de la unidad territorial y su caracterización para identificar el instrumento o conjunto de instrumentos de política pública más apropiados para lograr el objetivo deseado.  Young (2002), discute el efecto de la interacción interinstitucional a diferentes niveles jurisdiccionales, particularmente en el manejo y uso de recursos de acceso abierto y enfatiza la necesidad de focalizar los paquetes de instrumentos de política pública en la unidad territorial como un mecanismo para reducir la interferencia entre programas y la creación de incentivos perversos.  Estos resultados sugieren que la comparación directa de unidades territoriales muy grandes y operativamente diferentes puede sesgar la estimación de los efectos de la política pública aplicada (Avelino et al., 2016; Baylis et al., 2016).  Este argumento es la base para resaltar la necesidad de identificar una unidad territorial idónea que permita evaluar la eficiencia de la política pública aplicada, especialmente cuando la evaluación se realiza con indicadores tales como el de “retorno de la inversión” (Naidoo et al., 2006), o el nivel de conservación de áreas naturales (Ezzine-de-Blas et al., 2016).

En el sector agropecuario también existen iniciativas para identificar mecanismos de evaluación a nivel de unidades territoriales. Estas iniciativas son recientes y están ligadas de una u otra forma a principios de “desarrollo local” (Vachon et al., 2001), los cuales se desarrollaron en Francia a mediados de la década de 1990.  Tales principios identifican a la comunidad local como el pilar de una estrategia de desarrollo social, económico, ambiental y cultural en el sector rural. Sin embargo, el concepto de comunidad local es variable y regularmente no corresponde a una localidad en particular, sino a un núcleo de localidades que comparten características comunes, sobre todo de comunicación.

Bajo estos principios de desarrollo local, la unidad territorial se ha definido desde dos perspectivas.  Una a través de la identificación de “Clusters” de producción y la otra definida por “territorios funcionales”. Los territorios agropecuarios definidos por “Clusters” de producción agrupan actividades productivas y/o empresas dentro del sistema agroalimentario con una proximidad geográfica y de coordinación institucional en el territorio (Borisova, 2015). En particular, Courlet (2002) define a los sistemas productivos enlazados al territorio con una alta coordinación social e institucional como Sistemas Productivos Locales (SPL). En su más amplia concepción, los SPL representan conjuntos productivos de bienes y servicios vinculados a un conjunto de localidades que han logrado armonizar diferencias y han construido una estructura de gobernanza (confianza, autorregulación y control) en beneficio de los propios gobiernos locales, organizaciones académicas, de la sociedad civil, organismos privados y por supuesto, productores en diferentes eslabones de la cadena productiva.  Estos conjuntos productivos se caracterizan por invertir de manera coordinada y compartir costos fijos en varias etapas de la, o las cadenas productivas. Los SPL se subdividen en dos subgrupos de unidades territoriales; las denominadas “redes alternativas de alimento”, que se conciben como SPL con una denominación exógena de la Unidad Territorial ya que ésta es etiquetada por su sistema de producción (orgánica, de exportación), u organización para la producción y mercadeo (de comercio justo, o con estrategias particulares de mercadeo directo).  Esta determinación de Unidad Territorial contrasta con los “sistemas agroalimentarios locales” (SIAL), que definen su territorio productivo por similitud de la estructura local (social, económica y cultural) y que se caracteriza por un sistema agroalimentario particular; frecuentemente dirigido a un grupo específico de productos.  Estos últimos pueden variar desde territorios con productos o servicios insigne, hasta regiones amparadas por una denominación o indicador de origen, que impone ventajas de mercado en los productos producidos (Muchnik  & Torres-Salcido, 2008; Bowen & Mutersbaugh, 2014).

En contraste a los SPL, la definición de la unidad territorial a través de Territorios Funcionales está menos ligada a un cluster productivo (Berdegué et al.,2011) de un producto o sistemas productivos particulares. Schejtman y Berdegué (2004) definen los territorios funcionales como “aquellos espacios en los que existe una identidad socialmente construida”. Es decir, un territorio funcional se refiere al espacio en que un grupo de habitantes comparten actividades económicas, procesos sociales, actividades culturales y procesos históricos que han dado forma y sentido al territorio. Esta definición es suficientemente flexible para permitir que un territorio funcional incluya varios territorios administrativos, o viceversa, es decir, que un territorio funcional podría ser un subconjunto de un territorio administrativo o incluso contener varios de ellos.  Esta definición de unidad territorial es los suficientemente genérica, ya que asocia el territorio al entorno social, económico, cultural y ambiental.

En la práctica, los territorios funcionales se han entendido como espacios que contienen una alta frecuencia de interacciones económicas y sociales entre sus habitantes, sus organizaciones y sus empresas. Ante la complejidad de la tarea de determinar territorios funcionales, Berdegué et al. (2011) han recurrido a un indicador simple de la frecuencia de tales interacciones y han “calculado” los territorios funcionales como un conjunto geográficamente continuo de municipios (o, en general, unidades administrativas básicas) dentro del cual un porcentaje predeterminado de habitantes se desplazan regularmente para trabajar. De esta manera, el ejercicio computacional para la estimación de estos territorios se traduce en calcular matrices de desplazamiento laboral diario entre todos los municipios del país.

Otros ejercicios de definición de territorios funcionales en Europa limitan el área de la unidad territorial a la destinada a la producción de un producto insignia.  Ello da por resultado que la evaluación del desempeño territorial solo se refiera al resultado del producto insignia y sus efectos en la economía local (Parra-López, et al., 2009; Carmona-Torres, 2016). No obstante,  los territorios funcionales son ampliamente usados en países de la OCDE para incorporar el enfoque territorial en el diseño de políticas públicas. Sin embargo, la manera en que se operacionalizan los territorios funcionales está más ligada a buscar eficiencia en la aplicación de la política pública que en su evaluación. En particular, es posible que territorios funcionales incluyan, tanto áreas geográficas que reciben relativamente pocos apoyos, como áreas geográficas particularmente beneficiadas. 

¿Cómo aproximar la evaluación territorial de la política pública?

Como se ha señalado, cada vez resulta más importante focalizar apropiadamente los instrumentos de política pública y vincular todos los instrumentos disponibles, preferentemente de diferentes sectores y órdenes de gobierno en una unidad territorial.  Ello permite, generar paquetes de apoyo más focalizados, con actuación en diferentes dimensiones, y por supuesto reduce efectos perversos resultado de la aplicación de instrumentos inapropiados.  Sin embargo, la definición clara de los paquetes de apoyo depende de la condición (cultural, social, económica, política y ambiental) de la unidad territorial.  De aquí que resulta muy relevante implementar una estrategia de evaluación territorial de los diferentes paquetes de instrumentos de política pública que actualmente se operan en el medio rural.  Una evaluación con estos alcances permitiría identificar el efecto de los diferentes paquetes de instrumentos de política púbica en distintas dimensiones de una unidad territorial (social, económica, cultural, ambiental, política). La aplicación inmediata de estos resultados sería un conjunto de recomendaciones sobre los grupos de instrumentos de política pública que permitirían lograr el anhelado desarrollo rural sustentable en una condición de unidad territorial.  Sin embargo, el problema inmediato es cómo definir los diferentes componentes de evaluación, dado que se requiere identificar: i) las características de la unidad territorial; 2) identificar qué se va a evaluar (i.e. la estructura del portafolio de instrumentos de política pública); y 3) la definición de la estrategia metodológica de evaluación. A continuación, se proponen algunas rutas para aproximar los diferentes componentes para el desarrollo de una estrategia de evaluación de la política pública a través de unidades territoriales:

La unidad territorial:  La mayor parte de los ejemplos arriba ilustrados sobre la definición de la unidad territorial son definiciones ex ante, de una unidad territorial, o bien están acotadas a una zona claramente definida por ciertas características biofísicas o sociales, tal como sería el caso de un área natural protegida, una reserva natural o parque nacional, una zona equi-productiva o incluso un municipio, estado o región con características específicas. Sin embargo, incluir varios sectores en la evaluación del desempeño de paquetes de instrumentos de política pública requiere de unidades territoriales que sean independientes de atributos exógenamente determinados y sean más ajustadas a atributos que genera la misma unidad territorial (endógenos). En este sentido, la definición de “territorios funcionales” parece una estrategia apropiada conceptualmente, aunque es necesario reconocer que hace falta más información para delimitar la unidad territorial además de las relaciones laborales. Una aproximación que incorpora estos elementos multidimensionales es la delimitación territorial multifactorial planteada por Torres-Rojo et al., (2020) y Korobeynikov et al., (2020). En la primera, se reconoce la complejidad de factores que determinan una unidad territorial y se proponen principios universales de asociación de componentes para la delimitación de las unidades territoriales.  En la segunda alternativa, se identifican mecanismos para incluir un conjunto importante de dimensiones en la definición de los territorios.

Paquetes de instrumentos de política pública: Una vez definida la unidad territorial, el siguiente problema es identificar como agrupar los instrumentos de política pública tanto por su diversidad, como por su intensidad en términos de la cantidad de recursos invertidos por la autoridad y otras organizaciones con ese objetivo. Esta tarea evidentemente implica esclarecer la diferencia entre instrumentos, además de conocer sus interrelaciones operativas y bajo la perspectiva de los beneficiarios en términos de los incentivos que generan en un horizonte finito de planeación.  Una tarea de este tipo ayudaría a remover instrumentos sobre puestos, mejorar los objetivos de los instrumentos y sus poblaciones objetivo, así como detectar instrumentos contrapuestos. Esta etapa es sumamente importante para determinar las interacciones entre instrumentos y construir la tipología de paquetes de instrumentos sobre los cuales se evalúa el efecto de la política pública, base fundamental para diseñar los portafolios de instrumentos a evaluar. Este ejercicio sin duda requiere que un CONEVAL o una instancia específica, integre, clasifique y proponga los paquetes de instrumentos con relación a uno o varios objetivos de desarrollo rural sustentable.  El trabajo requiere de la participación de los diferentes sectores y obviamente de la humildad de cada sector para reconocer su rol dentro de un paquete con un objetivo definido.   

Metodología de evaluación:  Idealmente la evaluación debería concebirse a través de contrastes entre diferentes portafolios de instrumentos de política pública que son variables en composición e intensidad de uso de recursos. Idealmente, estos contrastes deberían realizarse con una base estadística y preferentemente con evaluaciones a través del tiempo a fin de disminuir efectos de temporalidad en la evaluación.  Obviamente, esta estrategia requiere la extrapolación de los actuales procedimientos quiasi-experimentales  o experimentales con diferentes factores de control y homologación de poblaciones testigo/tratamientp . La extrapolación o adaptación del diseño de experimentos conocida como “policy capturing” (Karren y Barringer, 2002) o el uso de diseños de superficie de respuesta (Myers et al 2016) parecerían ser aproximaciones útiles para el diseño de una metodología de evaluación de los instrumentos de política pública a nivel territorial. Sin embargo, hay necesidad de profundizar en el desarrollo de diseños metodológicos que pudieran coadyuvar al logro de este fin.

A manera de conclusión

Las inquietudes arriba planteadas sobre la necesidad de evaluar la política pública hacia el sector rural bajo una perspectiva territorial muestran que la evolución del sector rural no puede atribuirse solo a la dimensión económica dentro de un territorio específico, ni a una intervención sectorial específica, ni al éxito de un productor, un producto o grupo de productores, o, al progreso de una determinada empresa o cadena productiva.  La evolución y sustentabilidad del sector rural está íntimamente vinculada a la evolución del ambiente rural en conjunto y dentro de una unidad territorial específica, esto es, lo que sucede en el entorno social, cultural, tecnológico y económico de la unidad territorial en su conjunto. En consecuencia, evaluar el desempeño de la política pública implica evaluar el desempeño de todo el conjunto de atributos  de la unidad territorial que promueven e incentivan los cambios tecnológicos, de comportamiento, de desarrollo de plataformas de participación y asociación, de inversión en los diferentes encadenamientos productivos, de inclusión productiva, de uso racional de los recursos naturales, entre otras acciones; los que a final de cuentas se traducen en un mejor entorno para que cada productor pueda encontrar la mejor estrategia de producción y comercialización de sus productos asegurando la sustentabilidad en el uso de sus recursos y con una mejora en su bienestar y el de la sociedad en su conjunto. Por ello, pensar en una estrategia metodológica de evaluación territorial nos puede acercar como sociedad a generar políticas públicas mejor focalizadas, de mayor impacto social, económico y ambiental y sobre todo, más equitativas e incluyentes, y sobre todo con una menor carga de problemas derivados de comportamientos estratégicos no deseables por parte de productores, ineficiencia de operación o conformación de portafolios de instrumentos de política pública irrelevantes.

REFERENCIAS

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