¿Qué hemos aprendido de la restauración forestal en México y que ha aplicado el programa Sembrando Vida de ese aprendizaje?

Las tasas de destrucción, degradación y transformación de ecosistemas naturales se han reducido en nuestro país y en el planeta en los últimos años. No obstante, la restauración de la cobertura natural perdida a lo largo de los años es una asignatura pendiente en nuestro país a pesar de la gran cantidad de esfuerzos y recursos invertidos en esta actividad.

La restauración puede tener varias modalidades, desde la rehabilitación, saneamiento o reclamación, pasando por el reemplazamiento vegetal, recubrimiento vegetal o revegetación (usualmente referida como reforestación), o bien la simple recuperación realizada por la propia naturaleza. Cualquier modalidad contribuye a mejorar la cobertura forestal y cubrir el suelo, así como a recuperar la productividad natural y la producción de múltiples servicios ecosistémicos. Idealmente, la nueva cobertura puede significar un incremento del potencial productivo del país en diversos satisfactores, y por supuesto, mejora el bienestar de la sociedad no solo en calidad ambiental, sino también porque la restauración puede convertirse en una actividad productiva importante.

A pesar de que la restauración es un mecanismo de mejora ambiental, los objetivos detrás de los programas de restauración en nuestro país han sido tan diversos como restaurar cuencas, proporcionar empleo, arraigar a migrantes en una localidad, asegurar la producción de materias primas, ampliar la cobertura vegetal urbana, reducir conflictos entre comunidades, proveer de liquidez a algunos sectores de la sociedad y por supuesto, concentrar el gasto gubernamental con propósitos clientelares en algunas localidades. Evidentemente, con tan amplia diversidad de objetivos los resultados han sido igualmente variables en términos del objetivo principal, esto es, restaurar la cobertura forestal. 

Existe plena evidencia a nivel mundial de que los programas exitosos de restauración han estado acompañados de esquemas muy integrales en los que si bien se consideran apoyos económicos en las etapas iniciales, los apoyos van ligados a una muy buena planeación del proceso de restauración (selección de especies, calidad de planta, selección del método y sistema de manejo de la plantación), a la implementación de estrategias de desarrollo local, innovación o adaptación tecnológica tanto de corto (producción de planta, métodos de plantación) como de largo plazo (genética, manejo de la plantación), a un apropiado monitoreo de los programas operativos (Kröger, 2014) y sobre todo, al desarrollo de una cadena productiva en torno a la actividad de restauración, desde la provisión de insumos (planta, servicios de transporte), hasta el uso de los productos y subproductos provenientes de las áreas restauradas.  Todo ello con el fin de hacer que la restauración sea una actividad ambiental productiva, y que represente una etapa más de un proceso de manejo sustentable ligado a la producción de satisfactores de mercado y ambientales para la sociedad.

       La restauración promovida por el estado mexicano es tan antigua como los primeros esfuerzos de Miguel Ángel de Quevedo, el Apostol del Árbol en los años 30-40’s del siglo pasado. Desde esa época ha habido varios programas relacionados con la restauración a nivel federal y estatal, algunos muy importante por el monto de su inversión, y otros por haber identificado mecanismos para promover una restauración más eficiente y eficaz. Sin embargo, la mayor parte de los programas de incentivo a la restauración han tenido resultados pobres (Burney et al., 2015), ya sea por problemas técnicos (selección de la especie y sitio, calidad de planta, técnica de establecimiento o manejo de la plantación, entre otros), focalización apropiada, ausencia de un diseño de incentivos adecuados (montos y dispersión de subsidios, apoyos indirectos, mecanismos de dispersión, diseño institucional para administrar los incentivos, entre otros), además de problemas sociales vinculados con el entorno donde se realizan las actividades de restauración.

       Todo este ensayo y error en la aplicación de diferentes estrategias de restauración ha generado un cúmulo de experiencias que parecería ridículo ignorar en el diseño de un nuevo programa de restauración, algunas por su obviedad y otras por su relevancia en el contexto mexicano. Por ejemplo, se puede citar:

  1. Desde el punto de vista técnico, el éxito en el establecimiento de plantaciones forestales depende en gran medida de cuatro factores: i) Calidad y pertinencia del material genético, ii) calidad y tipo de material vegetativo que se establecerá en campo, iii) las características del sitio y adecuaciones para establecer la plantación y, iv) los cuidados y manejo de la planta en el sitio de plantación. El alinear estos factores implica que la operación de un programa de restauración debe iniciar por priorizar los sitios a restaurar, preferentemente creando conglomerados de localidades para poder facilitar la logística de producción y transporte, así como para crear economías. Ello también implica focalizar esfuerzos en áreas prioritarias que requieren restauración, descartar acciones en áreas que han iniciado un proceso de recuperación de la vegetación natural, y por supuesto, evitar intervenir áreas con cobertura vegetal tan solo por su privilegiada ubicación, condición de sitio, o alguna otra característica alejada del objetivo de restaurar. Posteriormente, se deben seleccionar las especies a usar en la restauración, ya sea por su importancia económica, social o ecológica, cuidando siempre la diversidad natural del sitio y las preferencias (o necesidades manifiestas) de los dueños de la tierra. Finalmente, se debe producir el material vegetativo (semilla, planta o plántula) con las mejores características morfológicas y fisiológicas para adaptarse a los sitios seleccionados.  Todo esto implica que es casi imposible, iniciar la restauración efectiva en un área antes de por lo menos dos años de planeación, selección de sitio, especies y producción del material vegetativo apropiado. Gran parte de los pobres resultados logrados por los programas de restauración aplicados en el país son consecuencia de no haber seguido esta estrategia de planeación básica y haberse concentrado en metas de producción de planta (e.g. el Programa Nacional de Reforestación -PRONARE- o el Programa Solidaridad Forestal) o superficie plantada (e.g. el programa PROARBOL) sin una meta clara de “supervivencia” o “establecimiento de plantaciones”. El resultado de estas estrategias de restauración lo vemos en amplias superficies reforestadas sin vegetación y/o abandonadas, una inapropiada selección de especies con impactos para la vegetación natural, el establecimiento de material vegetativo inapropiado o el uso de técnicas de restauración poco efectivas con algunos impactos al suelo/agua, y en el mejor de los casos, plantaciones establecidas con pobres indicadores de supervivencia, lento desarrollo de las plantaciones y bajo desempeño de las especies seleccionadas.
  2. Desde el punto de vista social la restauración debe ser vista como un proceso de apropiación de una nueva actividad productiva y de desarrollo local, y no como una actividad asociada a la asistencia social o a un objetivo indefinido. Esto implica que las comunidades y propietarios deben ser capacitados para conocer las ventajas ecológicas del proceso, identificar las oportunidades de desarrollo productivo y ser capaces de desarrollar plataformas de participación y organización para generar economías de escala y alcance en la restauración, para integrar cadenas de valor alrededor de esta actividad, que al cabo de algunos años permita formar asociaciones de producción y comercialización con poder de mercado.  Ello requiere generar capacidades individuales y sociales, así como brindar un acompañamiento a nivel local, el cual debería, idealmente, ser proporcionado por las diferentes agencias del sector rural, a nivel federal y estatal.  Algunos programas como el PIDER (Programa de Inversiones para el Desarrollo Rural) creado a finales de los años 70’s, el COPLAMAR (Comisión para el desarrollo de las zonas Marginadas) creado a inicios de los 80’s, el “programa especial de microcuencas en zonas prioritarias” (PEMZP) de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) creado hacia 2011, consideraron este componente, sin embargo, no culminaron el proceso de generación de capacidades, por lo que no se formó la masa crítica suficiente para que la actividad fuese retomada por los mismos productores. El componente social es particularmente importante en un contexto en que los instrumentos de política pública asociados a la restauración y los objetivos de estos instrumentos cambian de administración a administración. La generación de estas capacidades permite que los dueños de los terrenos se apropien de la actividad, la identifiquen como actividad económica y se generen sinergias de desarrollo local alrededor de la restauración, con lo cual se evita romper las dinámicas de restauración local derivada de los cambios de política e incentivos.
  3. Desde el punto de vista económico es claro que los programas de restauración requieren inversión inicial, sin la cual existe poco o nulo incentivo para realizarlas.  La definición de la magnitud del apoyo, la forma de otorgarlo, el vehículo de dispersión y la estrategia de transparencia y evaluación de resultados son aspectos fundamentales para lograr que la inversión logre el objetivo deseado.  De esta forma, el monto, debe cumplir con el requisito de que sea lo suficiente para que incentive la actividad y promueva el desarrollo de cadenas de valor a nivel local, pero no ser tan alto, o no estar vinculado a la productividad, que genere desincentivos para no desarrollar la actividad en ausencia de incentivos. Idealmente, el vehículo debe asegurar que se proporcione lo mínimo posible en apoyos directos y lo más posible en bienes públicos. El mecanismo de dispersión debe ser transparente y directo, evitando el involucramiento de terceras personas o instituciones intermedias, y en su caso, el mecanismo de comprobación de gastos o resultados debe ser transparente, económico y brindar información suficiente para retroalimentar la operación del programa.  Idealmente, el diseño debe evitar en lo posible la intervención gubernamental en la operación, de forma tal que los incentivos estimulen la provisión de todos los procesos y servicios (producción de planta, servicios complementarios, transporte de planta, plantación, asesoría técnica, servicios de manejo de plantación, entre otros) a través particulares, lo cual propiciaría el desarrollo de economías locales. Evidentemente, el papel del estado en este proceso es claro y no limitado solo a la dispersión de incentivos, sino también en la regulación de los mercados, establecimiento de parámetros y estándares de calidad para las diferentes actividades, el desarrollo tecnológico e innovación, así como la generación de mecanismos e instituciones que faciliten el financiamiento, la protección al riesgo y la equidad social y ambiental. Lo anterior se traduce en que la aparición de instituciones que produzcan material vegetativo, lo trasporten, lo planten, acopien los insumos de la actividad o proporcionen la asesoría, limita la formación de incentivos particulares vinculados a la actividad de restauración, lo que provoca que la actividad se trunque o desaparezca con un cambio de administración o instituciones que no provean estos insumos o servicios.

Cada uno de los programas de restauración de gran escala, desde el citado programa de Miguel Ángel de Quevedo, los programas de restauración de cuencas hidrológicas y desarrollo de plantaciones desarrollado en los años 50’s y 60’s, el PIDER, COPLAMAR, PRONARE, PROÁRBOL, PEMZP o el  programa de Restauración de la CONAFOR (2013-2020), o programas estatales como “Peso por árbol”, Programas de Protectora de Bosques del Estado de México (PROBOSQUE), de la Comisión Forestal de Estado de Michoacán (COFORMICH),  y los financiado por fondos como el FIPRODEFO en Jalisco y otros fondos estatales (Chihuahua y Durango), han contribuido en generar experiencias sobre qué hacer y no hacer en el desarrollo de programas de restauración y a anticipar el destino de aquellas iniciativas que solo consideran parcialmente las experiencias arriba señaladas, y que desafortunadamente insisten en usar una actividad como la restauración, la cual difícilmente se puede considerar innecesaria o inoportuna, con otros objetivos.

En este contexto, una pregunta de interés es ¿Cuáles de estas experiencias ha asimilado el programa ambiental insigne de esta administración, sembrando vida?.  ¿Qué futuro le depara a este programa? ¿Se pueden anticipar resultados?  Después de un año y medio de operación, varios medios y estudiosos del tema ya se han documentado resultados que reflejan no haber considerado algunos elementos de lo aprendido. Por ejemplo, se ha documentado el cambio de cobertura forestal para tener acceso al programa, la mala selección de los sitios (https://veracruz.lasillarota.com/estados/sembrando-vida-orillo-a-talar-arboles-para-obtener-recursos-sembrando-vida-veracruz-productores/361366); la falta de material vegetativo apropiado, o el uso de métodos de plantación ambientalmente agresivos (https://aristeguinoticias.com/2910/mexico/funciona-o-no-sembrando-vida-articulo), la producción limitada de planta (María Luisa Albores, Secretaria de Bienestar. Conferencia de prensa. Periódico EXCELSIOR 31/01/2020), sin seguir la norma de calidad (NMX-AA -170-SCFI-2014) y con muy pocas especies que no garantizan la recuperación de biodiversidad perdida.  Los resultados muestran bajas tasas de sobrevivencia y limitado avance para cubrir las metas (Torres-Pérez, 2020).

La operación parece brindar buenas noticias desde la perspectiva social, dado que se ha reportado la formación de cooperativas para la producción de planta y algunas cadenas productivas, que si bien están al amparo de un subsidio total, podrían tener el potencial de generar medios de vida sustentable en el corto plazo (https://aristeguinoticias.com/2910/mexico/funciona-o-no-sembrando-vida-articulo) en tanto se generen las capacidades apropiadas y el estado “libere” los procesos productivos a los particulares a través de estímulos.  La infraestructura y estructura construida alrededor de este costoso programa podrían facilitar la generación de capacidades sociales, humanas, técnicas y administrativas en los beneficiarios, que den viabilidad a la estrategia de restauración en ausencia de subsidios.

Bajo la perspectiva económica, Sembrando Vida es quizá el programa de restauración más caro que se ha implementado en México con una tasa de sobrevivencia incluso menor que la de programas anteriores. A valor actual y solo considerando el gasto y la superficie cubierta, el costo de cada hectárea restaurada es de aproximadamente 93,750 $/ha (Torres-Pérez, 2020), cifra estratosférica que contrasta con los promedios de 11,000 $/ha programa de Restauración de la CONAFOR (2013-2020) (Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible, 2018) o 33,000 $/ha  del PEMZP, el cual integraba en ese presupuesto un pago por servicios ecosistémicos de 5 años. Estas cifras muestran claramente la ineficiencia del programa bajo la perspectiva de restauración. El grave problema con este diferencial, es que se están creando pocos incentivos en la población para que la actividad de restauración pueda continuar de manera sostenida en ausencia de subsidios. Por su parte, un aparente buen resultado es que la dispersión directa de recursos ha resultado eficiente, eliminando intermediarismo y captura de recursos (https://aristeguinoticias.com/2910/mexico/funciona-o-no-sembrando-vida-articulo

Quizá, la gran apuesta del programa no es mejorar la biodiversidad, sino generar capacidades para la producción y organización, dado que parece ser poco eficiente y caro en el componente de restauración. Ello se refleja en el esfuerzo de generación de pequeñas cooperativas de productores que producirán una mezcla de especies forestales y cultivos diversos; estrategia similar a aquellas de los años 40’s (https://piedepagina.mx/el-cardenismo-la-conservacion-y-la-4t/), pero que requerirá, como ya se ha señalado, un acompañamiento posterior y sobre todo, la generación de las cadenas de valor, actividad que se está dejando de lado por pretender lograr las metas políticas de cobertura y restauración.  Estos cambios en la estrategia de generación de capacidades sociales/humanas podría brindar resultados que puedan extrapolarse a otras actividades.  Sin embargo, los resultados parciales anticipan un abandono del programa después de terminada la inyección de recursos, poca generación de capital social si no se amplía la formación de plataformas de cohesión social, participación y organización, escaso desarrollo de cadenas de valor y la generación de una expectativa de ingreso futuro que podría ser muy elevada.  Si estas proyecciones se suman a la poca eficiencia en el componente de mejora de la biodiversidad, el programa podría resultar en un fiasco total y una desmesurada pérdida de recursos.

Sin duda es tiempo de corregir algunos problemas a fin de hacer que el programa de restauración productiva más caro que ha visto este país deje buenos resultados para el ambiente y la sociedad.

Referencias

Burney, O., Aldrete, A., Alvarez Reyes, R., Prieto Ruíz, J. A., Sánchez Velazquez, J. R., & Mexal, J. G. (2015). México—Addressing challenges to reforestation. Journal of Forestry, 113(4), 404-413.

Kröger, M. (2014). The political economy of global tree plantation expansion: a review. Journal of Peasant Studies, 41(2), 235-261.

Torres-Pérez, J. 2020. Sr. Presidente: Yo tengo otros números Segunda y última parte: PROGRAMA SEMBRANDO VIDA.  Carta abierta