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LA EQUIDAD EN LOS SUBSIDIOS AGRÍCOLAS Y LA AUTOSUFICIENCIA ALIMENTARIA

Almacenaje de maíz

Juan Manuel Torres Rojo

Durante muchos años en México se han criticado los subsidios agrícolas ligados a la productividad agrícola por ser regresivos, esto es, se conciben como subsidios que están ligados a los productores con mayor superficie de terreno, con mayor acervo de infraestructura y equipamiento, con más acceso a mecanismos de financiamiento y tecnología, en fin, los productores más solventes y de mayor escala de producción.  Esto es cierto, por ejemplo, los subsidios que en otrora se ofrecían para la capitalización directa o en especie para mejorar la dotación de activos productivos, o bien aquellos vinculados con la generación y acceso a mercados, o, la administración de riesgos y acceso a financiamiento, estaban mayormente destinados a los productores más solventes, a pesar de que las reglas de operación en la distribución de éstos señalaban con mayor orden de prelación a los productores menos solventes.  Esto sucedía no por una relocalización intencionada al momento de brindar los apoyos, sino porque simplemente los productores menos solventes ofrecen poco volumen al mercado (la mayoría de autoconsumo); tienen una escala de producción muy pequeña para la que resulta poco eficiente la maquinaria y equipo de los sistemas de producción a gran escala; adicionalmente les resulta poco rentable la adquisición de coberturas de riesgo o bien pagar por financiamiento; y en general, poseen tan poca liquidez que les es prácticamente imposible usar los apoyos gubernamentales que exigen una participación proporcional del productor. 

Estas diferencias en el acervo inicial de activos (no solo tierra, sino disponibilidad de riego, accesibilidad a mercados y tecnología, entre otros) entre productores causaban que las diferencias entre productores más y menos solventes se acrecentaran (Grammont, 2020). Sin duda, muchas administraciones del sector agropecuario en años pasados comprendieron estas diferencias estas diferencias. Sin embargo, la estructura de apoyos que mantenía los apoyos ligados a productividad para productores más solventes trataba de incentivar la producción de cultivos esenciales (maíz, trigo, frijol, entre otros). El objetivo de ello era simple, asegurar una producción doméstica de granos básicos a lo largo del año, suficiente para reducir la dependencia de importaciones.  De esta forma, se incentivaba que los productores de las regiones de riego con los mejores terrenos de cultivo (extensos, con riego y mayor accesibilidad y tecnología) produjeran los granos básicos y lograr cierta autosuficiencia.

Varios estudios muestran que esta estructura de incentivos era eficiente desde el punto vista productivo (González-Cruz y Torres-Rojo, 2022), esto es, realmente se incentivaba un mayor volumen de producción, a diferencia de los apoyos a través de transferencias directas que usualmente los productores destinaban al consumo (Sadoulet et al., 2001) o a la diversificación de actividades, pero no fomentaban una mayor productividad (Pfeiffer et al., 2009).

A partir de 2019 la estructura de apoyos al sector agropecuario cambia drásticamente.  La mayor parte de los apoyos se destinan a tratar de fortalecer a los productores menos solventes y de escala pequeña, con un fuerte énfasis en apoyar a aquellos productores aislados.  Sin embargo, la estrategia seleccionada es la de apoyos directos en efectivo (Producción para el bienestar) o en especies (Programa de fertilizantes o el de Fomento a la agricultura), mientras que los programas de reducción de riesgo se limitan al programa de precios de garantía fundamentalmente para productores pequeños.  El resultado de la nueva estructura es el esperado, más productores pequeños reciben apoyos incluso de montos mayores con lo que hay un sustancial avance en la equidad de la distribución de apoyos. Sin duda el resultado es favorable desde la perspectiva de equidad, pero ¿Qué ha pasado con la eficiencia y la ruta hacia la autosuficiencia alimentaria?. 

El resultado es que México se ha convertido en el principal importador de maíz en el mundo, fundamentalmente de maíz amarillo.  Se estima que el consumo nacional aparente es de casi 45 millones de toneladas al año y el país solo produce entre 27 y 28 millones de toneladas, el resto se importa (más de 17 millones de toneladas). Las razones son múltiples, entre ellas la reducción de la superficie de siembra (fundamentalmente en terrenos marginalmente productivos que se han hecho más improductivos por el cambio climático y el más manejo de suelos), la estructura de incentivos que ahora apoya más a los productores pequeños que tienen pocos excedentes para el mercado y por supuesto, a las alzas en los costos de los insumos y la mayor incidencia de siniestros derivados del cambio climático.

El incremento en las importaciones ha escalado niveles no vistos anteriormente, no obstante, este aumento brutal de importaciones tiene un lado amable con el consumidor.  El más importante es que el precio del maíz importado puesto en México es similar o incluso ocasionalmente más bajo que el precio del maíz producido en el país, este diferencial se acentúa para el caso del maíz amarillo.  El resultado agregado es que el precio del maíz y otros cereales se hace más accesible para los consumidores sobre todo en grandes ciudades.  Por su parte, los consumidores alejados de los centros de consumos podrían experimentar escasez de productos y quizá precios más altos particularmente en las regiones donde existe una reducida infraestructura de almacenamiento y poca accesibilidad (i.e. sur y sureste del país) y en los ciclos de otoño-invierno. Un fuerte problema con la dependencia del exterior en el tema de granos es que el abasto de estos commodities depende la condición del mercado global.  Si las condiciones ambientales fueron lo suficientemente amigables en las regiones productoras de grano es muy probable que los precios sean bajos derivado de una sobreproducción.  Sin embargo, si estas condiciones no son tan benignas lo más probable es que los precios sean altos afectando a la economía de los consumidores, sobre todo en épocas de menor cosecha (ciclo otoño-invierno). En meses recientes hemos podido comprobar que las variaciones al alza de los precios de granos están vinculadas adicionalmente con la disponibilidad de transporte y las restricciones del tipo de grano (OGM o no; cultivado con ciertos insumos o no, entre otros).  Aún más, en estos días experimentamos el efecto de un causal más, la guerra.  Este conflicto entre Ucrania y Rusia, ha disparado los precios de cereales, oleaginosas, gas natural y fertilizantes, entre otros commodities e insumos agropecuarios a valores no vistos desde hace muchos años. La razón es que Rusia es el mayor exportador de trigo del mundo, y junto con Ucrania, participa con un tercio de las exportaciones mundiales de trigo y con el 20% de las de maíz (Agrosítensis Multimedia). Esto muestra que el otro lado de la dependencia alimentaria puede tener graves efectos en la disponibilidad de alimentos

Otro resultado positivo del cambio en la estructura de subsidios es que los productores de mayor escala y más solventes ahora utilizan sus terrenos para producir productos que brindan mayores rentas (los insumos se dedican al uso más productivo). Es por ello que ha habido una escalada en las exportaciones de productos como tomate, aguacate, pimiento, fresas, berries, semillas (almendras, nueces, pistaches), pepinos, guayaba, mango, melones, sandias y papayas (BANXICO, 2022); productos que además de ser más rentables, su producción consume mucha mano de obra y obligan a utilizar sistemas agrícolas más amables con el medio ambiente.

Finalmente, un tercer resultado es que la distribución más equitativa de los subsidios, a pesar de la reducción de casi 40% de los recursos destinados al campo en lo que va de la presente administración, ha beneficiado a más productores.  Desafortunadamente, los subsidios no están integrados a esquemas que permitan mejorar los sistemas productivos de baja escala; que permitan una diversificación productiva de los productores pequeños y su integración a sistemas de producción local atados a mercados locales y con base en dietas y costumbres regionales.  Idealmente, estos sistemas brindarían un agricultura más sostenible y amigable ambientalmente, mejorarían la dieta alimenticia de las localidades y crearían capital social que podría encausarse en la realización de una mayor diversidad de actividades productivas. 

Este ensayo pone de manifiesto que una política más equitativa, no necesariamente es menos eficiente.  En nuestro país es claro que la estrategia más equitativa se aparta de la ruta hacia la autosuficiencia alimentaria y favorece nuestra dependencia en cultivos estratégicos.  Sin embargo, en un mercado globalizado, esto podría no ser tan malo bajo la perspectiva económica, aunque si lo podría ser si ponemos en la balanza el factor riesgo derivado de los mercados, el medio ambiente e impredecibles como la guerra.  Por otro lado, la política de equidad parece todavía desarticulada, dado que no estimula una mayor productividad de los sistemas de producción, tampoco estimula la asociación de productores, la incorporación de sistemas productivos ambientalmente amigables y el desarrollo de mercados potenciales dadas las características de producción.  ¿Qué hacer para que los pequeños productores no usen los subsidios para consumo y si para inversión? ¿Qué hacer para cambiar los sistemas de producción de baja escala e introducir sistemas de producción agroecológicos? ¿Qué hacer para reproducir los sistemas agroalimentarios locales eficientes? Sin duda, hay mucho trecho que recorrer para lograr un avance sustantivo en la agricultura de baja escala en nuestro país, cuyo eje sin duda debe transitar sobre el diseño de sistemas de producción de baja escala, la asociación de productores y el desarrollo de sistemas agroalimentarios locales.

REFERENCIAS

De Grammont, H. C. (2010). “La evolución de la producción agropecuaria en el campo mexicano: concentración productiva, pobreza y pluriactividad”. Andamios, 7(13), 85-117.

Dyer, G. A., Hernández-Solano, A., Meza-Pale, P., Robles-Berlanga, H., & Yúnez-Naude, A. (2018). “Mexico agriculturaure and policy under NAFTA (No. 2018-04)”. El Colegio de México, Centro de Estudios Económicos.”

Sadoulet, E., De Janvry, A., & Davis, B. (2001). Cash transfer programs with income multipliers: PROCAMPO in Mexico. World development, 29(6), 1043-1056.

Pfeiffer, L., López‐Feldman, A., & Taylor, J. E. (2009). Is off‐farm income reforming the farm? Evidence from Mexico. Agricultural Economics, 40(2), 125-138.

González-Cruz, J.L. y Torres-Rojo, JM. 2022. The effect of three different agricultural policy interventions on the corn production in Mexico  Documento de trabajo CIDE

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Juan Manuel Núñez